Децентрализация: польский опытПротивники реформы
Главным противником была существующая администрация. Это были люди из партийного аппарата, которые знали, что в большинстве своем окажутся вне системы. У меня в памяти остались разные события из времени проведения реформы, когда я представлял правительство. Президент Ярузельский принял права прежнего председателя Государственного совета, который имел высшую власть в отношении ко всем советам в стране. Эти якобы избранные советы создавали также иерархическую пирамиду. Президент Ярузельский каждый квартал устраивал встречу с председателями воеводских советов. Меня как представителя правительства приглашали на эти встречи. Помню прощальную встречу с ними перед выборами самоуправления в 1990 г., когда я говорил им, как будет выглядеть новая система, как она будет замечательна и прекрасна. Я видел в глазах этих 49 людей такую ненависть, что был рад присутствию президентской охраны, так как боялся, что меня разорвут. Ведь я их всех, по сути, устранял из общественной жизни.
Против реформы были профсоюзы. Сила профсоюзов в том, что они огромны, организованы вокруг определенной отрасли, ввиду чего заинтересованы в том, чтобы как можно больше дел можно было решить на центральном уровне, в ведомстве, находящемся под началом того или иного министра, перед которым они представляют интересы тысяч работников данной отрасли. Создание местных властей ограничивает полномочия министров, происходит децентрализация полномочий. В результате этого профсоюзы теряли партнеров в лице министров, так как министры лишались полномочий. Профсоюзам следовало бы децентрализоваться, но децентрализация означала утрату их силы.
Противниками были, конечно, все министерства, так как они теряли власть. Если даже министры сами объявляли о готовности сотрудничать, то им преграждали дорогу директора отделов.
Проводя тогда реформу, я проиграл в некоторых вещах именно из-за этого сопротивления. Я представлял институцию, которой не существовало. Поэтому у меня не было никакого политического тыла, который бы поддерживал эти инициативы. На моей стороне была политическая сила премьера и его доверие. Но несмотря на это я находился в положении слабого человека, который хочет что-то изменить.
Мало кто понимал сущность реформы, чувствовалась нехватка примера, опыта. Кто знал, что такое самоуправление, в чем его суть? У разных групп были свои собственные интересы. Мы хотели, чтобы школы были отданы гминам, потому что школа — это главный культурный центр деревни, а значит, она представляет местные интересы. Раздавались выкрики, что они не могут отдать школы, а то жена войта будет решать, как дети будут учиться. Какими они обладают полномочиями?! Это мы (учителя, министр) знаем, как учить. Вот какие аргументы шли в ход, чтобы помешать изменениям!
Таких групп интересов, которые хотели бы создать собственное государство, было очень много. По этой причине реформа осуществлялась с трудностями, а потом и вовсе была остановлена. Вообще в течение всего времени у нас в Польше наблюдаются конфронтации двух моделей организации государства и общества. Одна модель — это модель ведомственная, в которой управляют отдельные ведомства с министрами и с ведомственной администрацией. Вторая модель — территориальная, основанная на децентрализации, на повышении ответственности органов самоуправления, то есть местных властей, объединяющая людей по месту жительства, а не работы. Потребности у нас, вне зависимости от того, кто где работает, у кого какая профессия, в основном одни и те же. Школа, коммуникации, безопасность, здоровая окружающая среда — эти элементы объединяют нас, и за них не должна отвечать местная власть. Но мы в Польше все время наблюдаем борьбу этих двух антагонистических моделей. Проявляется она в создании изолированных служб, подведомственных центру. Нет необходимости, чтобы, например, санитарная служба составляла отдельную отрасль, подчиняющуюся министру. Она с таким же успехом может подчиняться старосте повета или воеводе. Наблюдается сильное давление со стороны тех, кто хочет создать особую отрасль строительного контроля, со стороны тех, кто хочет отнять его у местной власти и подчинить министру. Словом, каждый хочет построить свою собственную империю.
Гражданское общество: условия для его возникновения
В Польше идея автономности и отождествления себя с местностью, осознание себя членом данного сообщества и одновременно ответственность за его развитие, продвигается медленно. Система самоуправления в разных странах создавалась в разном общественно-историческом контексте. Самые сильные системы самоуправления возникли в странах, где отдельная группа людей жила под влиянием сильной внешней угрозы. Так было в США, где поселенцы, чтобы выжить во враждебном окружении, должны были объединиться. Соединенные Штаты Америки создавались как бы снизу, взбираясь вверх, начиная от сети регионов и заканчивая возникновением государства. В Скандинавии люди перед лицом природы, в ситуации, когда в течение полугода они были отрезаны от мира, должны были объединиться, чтобы выжить. В Голландии, в свою очередь, объединяющим фактором была борьба с водой. То есть это те элементы, которые создают самоуправление. В странах Центральной Европы была обратная ситуация. Были княжества, королевства, и процесс децентрализации шел очень медленно. Передача власти вниз происходила по мере усиления общества. Иными словами, у нас был обратный порядок. В Польше, собственно говоря, не было местных традиций. Хуже всего то, что период разделов пришелся на время, когда в Европе создавались современные государства. Захватническое государство было чужим, всякая власть была чужая. Это ощущение «Мы и Они», «Мы — хорошие граждане и Они — плохая власть», длится до сих пор. Поэтому люди не отождествляют себя с властью. Люди всё еще не осознают совместной ответственности за государство, не осознают, что это мое государство, что это мой президент, мой войт или мой премьер.
Когда мы проводили второй этап реформы, то есть организацию воеводств и поветов, появились мнения, что коль скоро вводится автономия для воеводств, то государство наверняка развалится, будет децентрализация — и Польшу разорвут на куски.
Тогда мы пригласили в Польшу итальянских экспертов. В Италии очень сильны были центробежные тенденции. Тамошние регионы имеют долгую историю. Южный Тироль, к примеру, населен немецкоязычным меньшинством. В этой ситуации у итальянцев было два выхода. Или стараться это централизовать и силой подавлять эти центробежные движения, или, напротив, дать полномочия регионам. Они пошли вторым путем. Каждый регион получил возможность решать языковые, культурные вопросы, вопросы школьного образования в своих пределах и в соответствии со своими потребностями. То, что объединяет итальянцев, — это экономика. Однако такого подхода у нас всё еще не понимают.
Проблема состоит в том, что центральная власть боится изменений, поскольку считает, что только посредством централизации, удерживая всё в своих руках, можно хорошо управлять, что-то изменять. Местные власти в целом хотят что-то делать, но у них есть юридические и административные ограничения. А общество не очень хорошо понимает, в чем суть, и остается пассивным. Поэтому нет политической силы, чтобы действительно что-то предпринять. Центральная власть должна понять, что децентрализация — это не угроза.
Однако возрождение самоуправления принесло огромную пользу развитию. Я проводил исследования инвестиционных эффектов, сравнивая два временных промежутка — десять лет до и десять лет после проведения реформы самоуправления. Например, водопровод. Магистральная сеть в тысячи километров. Прирост в 1980-1990 гг. — 2,2 тыс. км, в 1990-1998 гг. — 20 тыс. километров. То есть прирост составил 950%. Подключение водопровода к зданиям: в 1980-1990 гг. подключены 328 тыс. зданий, в 1990-1998 гг. — 2 млн., в шесть раз больше. Это конкретные результаты. Почему? Потому что в одной и той же стране в один и тот же период мы имели дело с двумя совершенно разными устройствами государства. Местные власти знают, в чем люди нуждаются, какова иерархия потребностей, на чем следует концентрировать внимание.
Другой пример. Развитие потребностей людей анализировалось с точки зрения местных бюджетов. Так что же людям мешало? Прежде всего нехватка воды и недостаток телефонной связи. Это были первостепенные нужды сельского населения, а также населения малых городов. Вопрос связи решился сам собой благодаря сотовым телефонам. Приоритетом был именно водопровод. Потом чуть позже пришло время канализации, так как в канализации нуждались меньше. Затем тротуары и уличное освещение. Причем речь шла не об удобстве ходьбы, а о безопасности детей, идущих в школу. А затем настало время вопросам ремонта школ, уровня школьного образования, спорта, культуры. Спустя 15 лет после реформы началось бурное развитие аквапарков, бассейнов, спортивных стадионов, домов культуры и т.д. Сейчас этот процесс несколько приостановился из-за экономического кризиса. Тем не менее, именно в этих отраслях — спорте, культуре — мы имеем огромную активность местного населения. Количество начинаний внушительно. В Фонде развития местной демократии мы присуждаем ежегодную премию в области общественного объединения вокруг местных традиций и культуры. Для нас культура и традиции — это инструменты общественной интеграции. Можно заметить, что люди всё охотней отождествляют себя с местностью, и таких начинаний очень много.
Самоуправление сыграло огромную роль в развитии Польши. Благодаря активности местных сил Польша изменилась в значительной мере. Такой прогресс не был бы возможным, если бы всем управляли министерские чиновники. Благодаря реформам возникло многочисленное и высокопрофессиональное сообщество местных политиков и администраторов, способных управлять своими гминами и поветами. Благодаря их деятельности условия жизни изменились радикально. Многие считают, что возрождение самоуправления было одной из наиболее удавшихся реформ в Польше.
http://politconsultant.org/themes/trendi/detsentralizatsiya-polskiy-opit.html
